改革创新开创反垄断工作新局面
——访市场监管总局副局长、国家反垄断局局长、国务院反垄断委员会秘书长甘霖

　　市场监管总局围绕平台经济、医药、公用事业、建材、汽车等民生发展重点领域，强化反垄断监管执法，切实保护和促进市场公平竞争。图为上海市市场监管局反垄断执法现场。（上海市市场监管局供图）

　　中央经济工作会议要求，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争。

　　2021年11月18日，国家反垄断局挂牌。此次机构调整，为进一步完善反垄断体制机制，做好反垄断工作提供了坚强组织保障。

　　反垄断执法机构调整的背景和主要内容是什么？当前反垄断监管执法面临哪些挑战？如何落实中央经济工作会议要求，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争？记者专访了市场监管总局副局长、国家反垄断局局长、国务院反垄断委员会秘书长甘霖。

　　市场监管总局加挂“国家反垄断局”牌子，设立竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司，分工负责反垄断相关工作，同时组建竞争政策与大数据中心，强化反垄断、竞争政策理论研究和技术支撑

　　记者：近年来，反垄断执法机构历经几次改革。可否介绍一下反垄断执法机构的历史沿革，以及此次机构调整的背景和主要内容？

　　甘霖：2008年8月，我国《反垄断法》实施时，反垄断执法由国家发展改革委、商务部和原工商总局分工负责，其中国家发展改革委负责查处价格垄断行为，商务部负责经营者集中反垄断审查，原工商总局负责除价格垄断行为以外的垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争反垄断执法工作。

　　2018年2月，党的十九届三中全会作出加强和优化政府反垄断职能的部署。根据《深化党和国家机构改革方案》和关于国务院机构改革方案的决定，组建市场监管总局，负责反垄断统一执法，整合了国家发展改革委、商务部、原工商总局的反垄断职责，消除了此前存在的职责交叉、执法尺度不一等问题，优化了反垄断执法体制，提高了反垄断执法效能。同年12月，市场监管总局依据《反垄断法》，授权各省、自治区、直辖市人民政府市场监督管理部门，负责本行政区域内反垄断执法工作，建立起中央和省两级负责、优化协同高效的反垄断执法体制。

　　进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，对建设全国统一市场和保护公平竞争提出了更高要求。今年3月和8月，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议和中央全面深化改革委员会第二十一次会议上，对充实反垄断监管力量、增强监管权威性作出重要指示。在党中央、国务院高度重视下，市场监管总局加挂“国家反垄断局”牌子，设立竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司，分工负责反垄断相关工作。同时，组建竞争政策与大数据中心，强化反垄断、竞争政策理论研究和技术支撑。这次机构调整，进一步充实了反垄断监管力量，为做好反垄断工作提供坚强保障。

　　今年“618”和“双11”期间，网络零售市场“二选一”行为基本停止，市场竞争秩序明显好转

　　记者：近年来，市场监管部门在强化反垄断、推进公平竞争政策实施方面主要开展了哪些工作？成效如何？

　　甘霖：2018年机构改革以来，市场监管部门统筹发展和安全、效率和公平、活力和秩序、国内和国际，统筹监管执法和制度建设，统筹线上线下一体化监管和平等对待各类市场主体，强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，保护和促进市场公平竞争。

　　完善公平竞争政策法规体系。持续完善反垄断法律制度体系，推进修订《反垄断法》，制定《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》等5部规章，发布《关于平台经济领域的反垄断指南》等8部指南指引，修订出台《公平竞争审查制度实施细则》，制定《公平竞争审查第三方评估实施指南》，健全公平竞争审查规则，优化工作机制，基本建立起覆盖线上线下、日趋系统完备的竞争法律制度体系。

　　强化反垄断监管执法。围绕平台经济、医药、公用事业、建材、汽车等民生发展重点领域，查处垄断案件345件、审结经营者集中案件1920件。不断提升反垄断监管执法透明度，加强行政指导和执法信息公示，发布反垄断执法年度报告，督促引导企业自觉依法合规经营。在查处某医药垄断协议案中，当事人与一级经销商、二级经销商、连锁型药店等交易相对人达成固定和限定价格的垄断协议，导致药品价格显著上涨，严重损害消费者利益。通过对当事人进行行政处罚，促使药品价格回归竞争水平，保障患者用药利益，减轻就医负担。

　　维护全国统一大市场。全面落实公平竞争审查制度，废止和修订妨碍全国统一市场和公平竞争的文件近3万件。加大反垄断监管力度，及时查处指定交易、妨碍商品要素自由流通等滥用行政权力排除、限制竞争行为。比如，对有的地方通过设置妨碍市场主体平等进入和退出条件、实行区别性歧视性优惠政策、指定交易等方式，实施地方保护和构筑区域壁垒进行立案查处，及时纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为，依法保护市场公平竞争。

　　记者：市场监管部门在强化平台经济反垄断方面采取了哪些举措？

　　甘霖：近年来，我国平台经济快速发展，成为经济社会发展的新动能。同时，平台垄断、竞争失序问题逐步显现，不仅带来影响市场公平竞争、抑制创新活力、损害中小企业和消费者合法权益、妨碍社会公平正义等问题，甚至给数据安全、信息安全、经济安全和社会公共利益安全带来风险。市场监管总局有力有序强化竞争监管，坚决反对垄断、防止资本无序扩张。

　　完善平台经济反垄断制度规则。加快推进《反垄断法》修订，修正草案已提请全国人大常委会审议。发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，对平台经济领域相关市场界定、市场支配地位认定等难点问题和“二选一”、算法共谋、大数据杀熟等典型垄断行为反垄断监管作出系统性规定，增强反垄断法律制度的可操作性和可预期性。

　　依法查处社会反映强烈的“二选一”行为。依法查处平台经济领域“二选一”垄断案，并发出行政指导书，要求涉案企业全面整改，对防止平台垄断、规范竞争行为发挥了重要作用。今年“618”和“双11”期间，网络零售市场“二选一”行为基本停止，市场竞争秩序明显好转，平台内商家特别是中小经营者得到更广阔空间。

　　严格依法审查平台企业经营者集中案件，保护有利于创新的公平竞争环境。依法严格审查平台企业经营者集中案件，提升经营者集中反垄断审查效率，降低企业制度性交易成本。今年1至10月，立案和审结数量较去年同期增长48.7%和50.4%，平均立案和审结时间较机构改革前缩短1/3以上。严格审查平台企业并购行为，防止“掐尖式并购”；依法责令解除广受诟病的网络音乐独家版权，重塑相关市场竞争格局。深入核查平台企业违法实施经营者集中案件线索，2020年以来对88件违法实施经营者集中案件作出行政处罚，处罚金额6000万元。

　　举报是目前发现问题线索的主要途径，反垄断执法机构采取五种措施调查涉嫌垄断行为。确定具体罚款数额时，综合考虑违法行为性质、程度和持续时间等因素

　　记者：可否介绍一下反垄断监管执法的相关程序？比如问题线索来源，反垄断执法机构对涉嫌垄断行为的调查主要采取哪些措施？如何作出行政处罚决定？

　　甘霖：从监管实践看，反垄断执法机构主要通过依据职权主动发现、举报、上级机关交办、其他机关移送、下级机关报告、信访转办、公众留言等途径，发现垄断案件线索。据统计，举报是目前发现问题线索的主要途径，约占总线索数的三分之二。我们已建立起较为完备的线索核查处理规则，对线索实行闭环管理，以及时发现和制止垄断行为。

　　根据《反垄断法》《行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序规定》等，反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为，可采取以下五种措施：一是进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查；二是询问被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人，要求其说明有关情况；三是查阅、复制被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人的有关单证、协议、会计账簿、业务函电、电子数据等文件、资料；四是查封、扣押相关证据；五是查询经营者的银行账户。反垄断执法机构采取上述措施需按程序进行。被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人应当配合反垄断执法机构依法履行职责，不得拒绝、阻碍反垄断执法机构的调查。

　　根据《反垄断法》规定，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行全面、客观、公正地调查，形成调查报告，提出行政处罚建议，并依法履行案件审核或法制审核、报批、行政处罚告知等程序后，作出行政处罚决定。反垄断执法机构依法全面保障当事人的陈述申辩和听证等权利，确保案件事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。目前正在修订的《反垄断法》，将进一步完善反垄断相关制度和法律责任，加大对垄断行为的处罚力度，强化反垄断权威和效能。

　　进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，对反垄断监管执法提出更高要求

　　记者：当前反垄断监管执法面临的主要挑战是什么？

　　甘霖：经过改革开放40多年快速发展，我国已成为世界第二大经济体，国内超大规模市场已经形成，中国特色社会主义市场经济体制日趋完善。随着经济快速发展、市场主体大幅扩容、线上线下市场加速融合，企业规模和产业集中度不断增加，市场力量的竞合关系和竞争程度发生深刻变化，部分领域垄断和竞争失序风险逐步显现。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，对反垄断监管执法提出更高要求。

　　公平竞争制度有待进一步完善。近年来，我国反垄断法律制度体系不断完善，但仍存在相关制度规定较为原则、对部分垄断行为处罚力度不够等问题。特别是随着数字经济快速发展，新产业新业态新模式层出不穷，竞争方式与传统经济存在较大差异，竞争行为影响更加复杂，迫切需要进一步完善相关反垄断法律制度。

　　反垄断监管效能有待进一步提升。反垄断涉及面广，监管执法政策性、专业性、技术性强。当前我国反垄断监管执法不断向纵深推进，对保护市场公平竞争、维护消费者利益和社会公共利益发挥了积极作用，但同时也存在监管专业技术支撑不足、监管能力有待进一步提升、监管协同性有待进一步增强等问题。必须统筹推进线上线下一体化、事前事中事后全链条监管，加快构建全方位、多层次、立体化监管体系，持续提升反垄断监管执法队伍素质，加快推进科技赋能，综合运用相关法律和监管工具，不断提升反垄断监管执法效能。

　　公平竞争文化有待进一步培育。《反垄断法》实施13年来，我国企业公平竞争意识明显提高，竞争合规管理制度不断健全，全社会公平竞争理念不断增强，但与实现高质量发展等要求相比仍存在一定差距。必须进一步强化公平竞争意识，引导全社会形成崇尚、保护和促进公平竞争的市场环境。

　　记者：反垄断工作下一步有哪些考虑？如何落实中央经济工作会议要求，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争？

　　甘霖：习近平总书记在中央深改委第二十一次会议上，对强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施提出明确要求，为做好反垄断指明了方向，提供了根本遵循。必须深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，贯彻落实党的十九届六中全会和中央经济工作会议精神，充分发挥反垄断职能作用，当好公平竞争制度的建设者、市场公平竞争的保护者、消费者利益的维护者、全国统一市场的护卫者、贸易和投资自由化便利化的推动者。

　　完善反垄断法律制度，进一步筑牢法治根基。推动加快修订《反垄断法》，持续完善配套立法，不断健全市场准入制度、公平竞争审查机制、数字经济公平竞争监管制度、预防和制止滥用行政权力排除限制竞争制度等。

　　加强反垄断监管执法，进一步维护市场公平竞争秩序。持续规范平台经济、科技创新、信息安全、民生保障等重点领域竞争行为，严格依法查处垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为。持续加强经营者集中反垄断审查，防止“掐尖式并购”和资本无序扩张。健全市场竞争状况监测评估和预警制度，加强垄断和竞争失序风险研判和识别预警。加强竞争法律制度和政策宣传培训，增强政策透明度和可预期性，督促企业提升合规意识和能力。

　　优化反垄断监管体制机制，进一步提升反垄断监管效能。加强行政执法和司法保护衔接、市场监管和行业管理协调、竞争政策和产业政策协同，注重借鉴国际经验、加强开放合作、参与全球治理，不断提升适应和运用国际规则的能力。