反垄断法为高质量的地方竞争保驾护航

长期以来，地方之间的经济竞争是促进我国经济高速增长的重要动力，但随着国际发展环境与国内发展阶段的变化，在长期缺乏规范与约束的情况下，地方竞争开始呈现盲目竞争、过度竞争、无序竞争与限制竞争等特点，并最终导致了较为普遍的地方保护与市场分割等问题，这不仅严重制约了我国超大规模市场优势的顺利发挥，也在一定程度上阻碍了我国高质量发展目标的实现。在这种背景下，通过反垄断法的全面贯彻与深入落实，来引导地方政府实现高质量竞争，将是实现高质量发展目标的根本前提。

一、高质量发展要求高质量的地方竞争

党的二十大报告明确指出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。在影响发展质量的诸多因素中，由于政府在我国发展体制中的重要地位与显著作用，地方政府的行为及地方之间的发展关系对发展模式的质量具有举足轻重的影响。在这种背景下，想要顺利实现高质量发展目标，就必然要求地方之间能够形成高质量的竞争格局。然而，由于我国行政区划层级多、行政区域数量多，确保地方发展行为遵循高质量发展要求并加快形成高质量的地方竞争格局并非易事。其中，规范和约束地方发展行为的法律依据长期缺失，是制约这一目标顺利实现的主要因素。

由于发展起点相对较低，尽可能加快发展速度从而提高整体经济发展水平是我国过去发展模式的主要目标，也是地方竞争模式得以形成的重要前提。在这种模式下，地方政府在招商引资、培育主导产业、实施产业政策、吸引集聚要素等领域具有较大的发展自主权，这种自主权一方面极大地激发了地方的积极性和创造性，释放了经济发展活力，推动地方经济与区域经济发展取得了显著成就，但另一方面，也要看到，这种较大的发展自主权也使得很多地方政府在发展过程中陷入了过度追逐自身利益的路径依赖，主要表现为地方经常性地将自身发展利益置于整体区域发展利益之上，甚至对邻近地区采取“以邻为壑”的竞争政策和“零和博弈”的博弈策略，严重制约了区域一体化发展水平的提高以及超大市场规模优势的发挥。

面对这些难题，我国自上世纪90年代就陆续出台了一系列旨在破除地方保护与市场分割的文件，如1990年国务院发布《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》、2001年国务院出台《禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》、2013年国务院发布《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》、2014年商务部等九部门联合发布《消除地区封锁打破行业垄断工作方案》、2016年国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》、2019年市场监管总局等四部门发布《关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》。从实施效果看，这些文件在破除地方保护和市场分割上，发挥了重要作用，也取得了显著成效，但由于这些文件并没有上升至法律高度，对很多地方保护与市场分割行为的约束性不强，很难引领地方之间顺利形成高质量的竞争格局。

针对这一情形，2022年新修订的反垄断法明确了竞争政策的基础地位和公平竞争审查制度的法律地位，首次提出“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查”，这一变化不仅为地方发展行为的规范指明了发展方向，也为约束地方的无序竞争行为提供了制度保障，是实现地方高质量竞争和最终高质量发展目标的重要工具。

二、反垄断法引领高质量地方竞争的四个方向

在新反垄断法的引领与保障下，高质量的地方竞争格局将逐渐趋向充分竞争、公平竞争、正向竞争与持续竞争等四大特征。

第一，反垄断法可实现地方之间的充分竞争。在加快构建新发展格局的背景下，来源于地方保护与市场分割的竞争不充分现象，会导致巨大的市场规模损失与潜在发展空间的损失。而新反垄断法第十条明确提出的“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”这一要求，将加快地方充分竞争格局的形成，为超大规模市场优势的发挥奠定制度基础。

第二，反垄断法能保证地方之间的公平竞争。公平竞争是市场经济制度的核心要义，反垄断法的第一条就明确提出本法的制定目的是“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争”。然而，由于经济活动所产生的利益多归属于经济活动的发生地，这使得地方区域在相互竞争过程中，往往会对辖区内部的经营主体与外部的经营主体采取歧视性和差异性的政策待遇。面对这一情形，反垄断法第四十一条所禁止的五种情形就是保证地方之间公平竞争的有力依据。

第三，反垄断法将形成地方之间的正向竞争。在对地方竞争行为没有进行约束之前，地方在竞争过程中会经常性地采用“互害式招商”“挖墙脚型引资”“攀比式优惠政策”等负向竞争手段。此类竞争不仅无助于整体区域发展水平的提高，还会加大个体区域的发展压力。针对这一现象，新反垄断法要求各地方政府赋予所有经营主体一视同仁的市场地位与政策待遇，将有助于引导地方摒弃“互挖存量、追逐数量”的负向竞争模式，走向“做大总量、提高质量”的正向竞争模式。

第四，反垄断法会带来地方之间的持续竞争。国内外的经济实践都充分表明，竞争是推动企业、产业和地方发展质量不断提高的根本动力。在反垄断法没有对地方政府行为进行约束与规范前，凭借着自身的主导地位，地方政府往往能够对其他经营主体的行为产生巨大影响，进而干扰正常的市场竞争过程甚至会抑制竞争行为的持续发生。显然，这种情况不利于经济发展质量的持续提升。反垄断法第五条明确提出的“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查”这一规定，有助于确保地方之间的竞争能够持续、有序、高质量的进行。

三、反垄断工作进一步保障高质量地方竞争的思路

随着反垄断法的成功修订，加快形成高质量地方竞争格局已经具有了坚实的制度基础和保障，但考虑实现这一目标的长期性与艰巨性，未来的反垄断工作还要着重做好如下四个方面的工作。

第一，以中国共产党的领导为根本前提。党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，是做好反垄断工作的根本保证。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，公平竞争法律制度体系不断完善，反垄断监管执法持续加强和改进，为建设高标准市场体系、构建新发展格局、推动高质量发展作出积极贡献。在新反垄断法中明确“反垄断工作坚持中国共产党的领导”，是坚持党对一切工作领导的必然要求，也是确保反垄断工作始终沿着正确政治方向前进的必然要求，更是确保地方之间能够顺利形成统一、开放、竞争、有序市场体系的必然要求。

第二，以规范权力运行为根本目标。从表面看，导致地方保护与市场分割现象的直接成因是地方政府对经营主体采取的歧视性政策，但从本质看，导致这一现象的根本原因是地方政府的发展权力运行缺乏约束。因此，未来的反垄断工作要高度重视地方发展权力的规范运行，针对地方政府直接参与或间接参与市场经济活动的各种行为，反垄断部门要制定系统性与精准性的监督与规范方案，提高对地方保护与市场分割行为的反应灵敏度和处置力度，从根子上净化地方保护与市场分割行为形成的权力运行“土壤”。

第三，以处理好政府与市场关系为根本抓手。在发挥具体作用的过程中，政府“有形的手”与市场“无形的手”各有利弊，协调“两只手”共同发挥作用是反垄断工作的根本抓手。当前，反垄断法明确了竞争政策的基础地位，这是处理政府与市场关系的根本原则，这一原则既完善了市场垄断的监管规则，又明确规定公平竞争审查制度并细化滥用行政权力排除、限制竞争相关规定，为加强和改进反垄断监管执法奠定了坚实基础。此外，未来的反垄断工作还要坚持防止市场垄断和打破行政性垄断并重，为各类经营主体发展创造更加广阔的市场空间和更加优良的竞争环境，提高市场经济整体竞争质量和水平。

第四，以公平竞争审查制度为根本保障。公平竞争审查制度是党中央、国务院深化经济体制改革的重要举措，对于保障各类经营主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争从而形成高质量的地方竞争格局具有重要意义。在未来的反垄断工作中，应以《公平竞争审查制度实施细则》为依据，既要严格审查增量政策，把公平竞争审查落实到每一项政策措施的起草和决策过程中，切实保障公平竞争审查的实际效果，防止再出台新的排除、限制竞争的政策措施，也要有序清理存量政策，按照“谁制定、谁清理”的原则，政策制定机关对存量政策措施依照公平竞争审查标准定期评估，区分不同情况，稳妥把握节奏，有序清理和废除妨碍公平竞争的各种规定和做法。